BVG Mai 2011
Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 31/2011 vom 4. Mai 2011
Urteil vom 4. Mai 2011
Sicherungsverwahrung I
2 BvR 2365/09, 2 BvR 740/10
Sicherungsverwahrung II
2 BvR 2333/08, 2 BvR 571/10, 2 BvR 1152/10
Regelungen zur Sicherungsverwahrung verfassungswidrig
Das Bundesverfassungsgericht hat heute sein Urteil über die
Verfassungsbeschwerden von vier Sicherungsverwahrten verkündet, die sich
gegen die Fortdauer ihrer Unterbringung in der Sicherungsverwahrung nach
Ablauf der früher geltenden zehnjährigen Höchstfrist
(Sicherungsverwahrung I) bzw. gegen die nachträgliche Anordnung ihrer
Unterbringung in der Sicherungsverwahrung (Sicherungsverwahrung II)
wenden.
Über den Sachverhalt informiert die Pressemitteilung Nr. 117/2010 vom
16. Dezember 2010. Sie kann auf der Homepage des
Bundesverfassungsgerichts eingesehen werden.
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass
alle Vorschriften des Strafgesetzbuches und des Jugendgerichtsgesetzes
über die Anordnung und Dauer der Sicherungsverwahrung mit dem
Freiheitsgrundrecht der Untergebrachten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in
Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG nicht vereinbar sind, weil sie den
Anforderungen des verfassungsrechtlichen Abstandsgebots nicht genügen.
Überdies verletzen die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen
Vorschriften zur nachträglichen Verlängerung der Sicherungsverwahrung
über die frühere Zehnjahreshöchstfrist hinaus und zur nachträglichen
Anordnung der Sicherungsverwahrung im Erwachsenen- und Jugendstrafrecht
das rechtsstaatliche Vertrauensschutzgebot aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG.
Bis zum Inkrafttreten einer gesetzlichen Neuregelung, längstens bis zum
31. Mai 2013, hat das Bundesverfassungsgericht die weitere Anwendbarkeit
der für verfassungswidrig erklärten Vorschriften angeordnet, und im
Wesentlichen folgende Übergangsregelungen getroffen:
1. In den sog. Altfällen, in denen die Unterbringung der
Sicherungsverwahrten über die frühere Zehnjahresfrist hinaus fortdauert,
sowie in den Fällen der nachträglichen Sicherungsverwahrung darf die
Unterbringung in der Sicherungsverwahrung bzw. deren Fortdauer nur noch
angeordnet werden, wenn eine hochgradige Gefahr schwerster Gewalt- oder
Sexualstraftaten aus konkreten Umständen in der Person oder dem
Verhalten des Untergebrachten abzuleiten ist und dieser an einer
psychischen Störung im Sinne von § 1 Absatz 1 Nr. 1 des
Therapieunterbringungsgesetzes (ThUG) leidet. Die Vollstreckungsgerichte
haben unverzüglich das Vorliegen dieser Voraussetzungen der Fortdauer
der Sicherungsverwahrung zu prüfen und anderenfalls die Freilassung der
betroffenen Sicherungsverwahrten spätestens zum 31. Dezember 2011
anzuordnen.
2. Die übrigen Vorschriften über die Anordnung und Dauer der
Sicherungsverwahrung dürfen während der Übergangszeit nur nach Maßgabe
einer strikten Prüfung der Verhältnismäßigkeit angewandt werden, die in
der Regel nur gewahrt ist, wenn die Gefahr künftiger schwerer Gewalt-
oder Sexualstraftaten des Betroffenen besteht.
Der Senat hat die mit den Verfassungsbeschwerden angefochtenen
Entscheidungen, die auf den verfassungswidrigen Vorschriften beruhen,
aufgehoben, weil sie die Beschwerdeführer in ihrem Freiheitsgrundrecht
und ihren verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzbelangen verletzen, und
die Sachen an die Fachgerichte zur erneuten Entscheidung
zurückverwiesen.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:
I. Völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes
1. Die Rechtskraft der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5.
Februar 2004 - 2 BvR 2029/01 -, durch die die Aufhebung der früher für
die Sicherungsverwahrung geltenden zehnjährigen Höchstgrenze und die
Anwendung dieser Neuregelung auf die sog. Altfälle für verfassungsgemäß
erklärt worden sind, stellt kein der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerden entgegenstehendes Prozesshindernis dar. Denn die
Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR),
die neue Aspekte für die Auslegung des Grundgesetzes enthalten, stehen
rechtserheblichen Änderungen gleich, die zu einer Überwindung der
Rechtskraft einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts führen
können. So verhält es sich hier im Hinblick auf das Urteil des EGMR vom
17. Dezember 2009, durch das dieser festgestellt hat, dass die
rückwirkende Verlängerung der Sicherungsverwahrung sowohl gegen das
Recht auf Freiheit aus Art. 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK) als auch gegen das in Art. 7 EMRK normierte Rückwirkungsverbot
verstoßen.
2. Die Europäische Menschenrechtskonvention steht zwar innerstaatlich im
Rang unter dem Grundgesetz. Die Bestimmungen des Grundgesetzes sind
jedoch völkerrechtsfreundlich auszulegen. Der Konventionstext und die
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte dienen
auf der Ebene des Verfassungsrechts als Auslegungshilfen für die
Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und
rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes.
Die völkerrechtsfreundliche Auslegung erfordert keine schematische
Angleichung der Aussagen des Grundgesetzes mit denen der Europäischen
Menschenrechtskonvention, sondern ein Aufnehmen ihrer Wertungen, soweit
dies methodisch vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetztes
vereinbar ist.
II. Verletzung des Freiheitsgrundrechts - Abstandsgebot
Der in der Sicherungsverwahrung liegende schwerwiegende Eingriff in das
Freiheitsgrundrecht ist nur nach Maßgabe strikter
Verhältnismäßigkeitsprüfung und unter Wahrung strenger Anforderungen an
die zugrunde liegenden Entscheidungen und die Ausgestaltung des Vollzugs
zu rechtfertigen. Die vorhandenen Regelungen über die
Sicherungsverwahrung erfüllen nicht die verfassungsrechtlichen
(Mindest-)Anforderungen an die Ausgestaltung des Vollzugs.
Die grundlegend unterschiedlichen verfassungsrechtlichen
Legitimationsgrundlagen und Zwecksetzungen von Freiheitsstrafe und
Sicherungsverwahrung erfordern einen deutlichen Abstand des
Freiheitsentzugs durch Sicherungsverwahrung zum Strafvollzug (sog.
Abstandsgebot). Während die Freiheitsstrafe der Vergeltung schuldhaft
begangener Straftaten dient, verfolgt der Freiheitsentzug des
Sicherungsverwahrten allein präventive Zwecke, nämlich die Verhinderung
zukünftiger Straftaten. Er beruht nur auf einer Gefährlichkeitsprognose
und legt dem Betroffenen im Sicherheitsinteresse der Allgemeinheit
gleichsam ein Sonderopfer auf. Die Sicherungsverwahrung ist daher nur
dann zu rechtfertigen, wenn der Gesetzgeber bei ihrer Ausgestaltung dem
besonderen Charakter des in ihr liegenden Eingriffs hinreichend Rechnung
und dafür Sorge trägt, dass über den unabdingbaren Entzug der „äußeren“
Freiheit hinaus weitere Belastungen vermieden werden. Dem muss durch
einen freiheitsorientierten und therapiegerichteten Vollzug Rechnung
getragen werden, der den allein präventiven Charakter der Maßregel
sowohl gegenüber dem Untergebrachten als auch gegenüber der
Allgemeinheit deutlich macht. Hierzu bedarf es eines Gesamtkonzepts der
Sicherungsverwahrung mit klarer therapeutischer Ausrichtung auf das
Ziel, die von dem Untergebrachten ausgehende Gefahr zu minimieren und
auf diese Weise die Dauer der Freiheitsentziehung auf das unbedingt
erforderliche Maß zu reduzieren. Die Perspektive der Wiedererlangung der
Freiheit muss sichtbar die Praxis der Unterbringung bestimmen. Diese
freiheitsorientierte Wahrung des Abstandsgebots trägt auch den Wertungen
des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 7 Abs. 1 EMRK
Rechnung, der in seinem Urteil vom 17. Dezember 2009 der
Sicherungsverwahrung aufgrund des fehlenden Abstands zum Strafvollzug
Strafcharakter beigemessen und auf die Notwendigkeit besonderer
individueller Unterstützung des Sicherungsverwahrten abgestellt hat.
Das verfassungsrechtliche Abstandsgebot ist für alle staatliche Gewalt
verbindlich und richtet sich zunächst an den Gesetzgeber, dem aufgegeben
ist, ein entsprechendes Gesamtkonzept der Sicherungsverwahrung zu
entwickeln und normativ festzuschreiben. Dieses muss zumindest folgende
Aspekte umfassen: Die Sicherungsverwahrung darf nur als letztes Mittel
angeordnet und vollzogen werden. Etwa erforderliche therapeutische
Behandlungen müssen schon während des vorangehenden Strafvollzugs so
zeitig beginnen und intensiv durchgeführt werden, dass sie möglichst
schon vor dem Strafende abgeschlossen werden. Spätestens zu Beginn des
Vollzugs der Sicherungsverwahrung hat eine umfassende, modernen
wissenschaftlichen Anforderungen entsprechende Behandlungsuntersuchung
stattzufinden, auf deren Grundlage ein Vollzugsplan zu erstellen und
eine intensive therapeutische Betreuung des Sicherungsverwahrten durch
qualifizierte Fachkräfte stattzufinden hat, die eine realistische
Entlassungsperspektive eröffnet. Hierzu ist die Mitwirkung des
Betroffenen durch gezielte Motivationsarbeit zu fördern. Das Leben in
der Sicherungsverwahrung ist, um ihrem spezialpräventiven Charakter
Rechnung zu tragen, den allgemeinen Lebensverhältnissen anzupassen,
soweit Sicherheitsbelange nicht entgegenstehen. Dies erfordert zwar
keine vollständige räumliche Loslösung vom Strafvollzug, aber eine davon
getrennte Unterbringung in besonderen Gebäuden und Abteilungen, die den
therapeutischen Erfordernissen entsprechen, familiäre und soziale
Außenkontakte ermöglichen und über ausreichende Personalkapazitäten
verfügen. Ferner muss das gesetzliche Konzept der Sicherungsverwahrung
Vorgaben zu Vollzugslockerungen und zur Entlassungsvorbereitung
enthalten. Dem Untergebrachten muss zudem ein effektiv durchsetzbarer
Rechtsanspruch auf Durchführung der seine Gefährlichkeit reduzierenden
Maßnahmen eingeräumt werden. Schließlich ist die Fortdauer der
Sicherungsverwahrung in mindestens jährlichen Abständen gerichtlich zu
prüfen.
Diesen Anforderungen genügen die vorhandenen Regelungen über die
Sicherungsverwahrung und folglich auch deren tatsächlicher Vollzug
nicht. Vielmehr hat der Gesetzgeber die Sicherungsverwahrung immer mehr
ausgeweitet, ohne dem bereits im Urteil des Bundesverfassungsgerichts
vom 5. Februar 2004 konkretisierten Abstandsgebot Rechnung zu tragen.
Das Institut der Sicherungsverwahrung ist ohne Wahrung des
Abstandsgebots insgesamt mit dem Freiheitsgrundrecht der Untergebrachten
nicht zu vereinbaren. Bundes- und Landesgesetzgeber stehen gemeinsam in
der Pflicht, ein freiheitsorientiertes und therapiegerichtetes
Gesamtkonzept der Sicherungsverwahrung zu entwickeln, das keine
maßgeblichen Fragen der Entscheidungsmacht von Exekutive oder Judikative
überlässt, sondern deren Handeln in allen wesentlichen Bereichen
bestimmt.
III. Verletzung des Vertrauensschutzgebotes
Zudem verletzten die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen
Vorschriften zur nachträglichen Verlängerung der Sicherungsverwahrung
über die frühere Zehnjahreshöchstfrist hinaus und zur nachträglichen
Anordnung der Sicherungsverwahrung das rechtsstaatliche
Vertrauensschutzgebot aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20
Abs. 3 GG.
Die Vorschriften enthalten einen schwerwiegenden Eingriff in das
Vertrauen des betroffenen Personenkreises auf ein Ende der
Sicherungsverwahrung nach Ablauf von zehn Jahren (in den sog. Altfällen)
bzw. auf ein Unterbleiben der Anordnung der Sicherungsverwahrung (in den
Fällen ihrer nachträglichen Anordnung). Angesichts des damit verbundenen
schwerwiegenden Eingriffs in das Freiheitsgrundrecht kommt den
betroffenen Vertrauensschutzbelangen verfassungsrechtlich ein besonders
hohes Gewicht zu, das durch die Wertungen der Europäischen
Menschenrechtskonvention noch verstärkt wird. Nach der Wertung von Art.
7 Abs. 1 EMRK hat der unzureichende Abstand des Vollzugs der
Sicherungsverwahrung von dem der Freiheitsstrafe zur Folge, dass sich
das Gewicht des Vertrauens der Betroffenen einem absoluten
Vertrauensschutz annähert. Des Weiteren sind auf Seiten der betroffenen
Sicherungsverwahrten die Wertungen von Art. 5 EMRK zu berücksichtigen.
Danach kommt - unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR - eine
Rechtfertigung der Freiheitsentziehung in den hier in Rede stehenden
Fällen der nachträglich verlängerten bzw. angeordneten
Sicherungsverwahrung praktisch nur unter den Voraussetzungen einer
psychischen Störung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe e EMRK
in Betracht. Die Vorschrift verlangt das Vorliegen einer zuverlässig
nachgewiesenen und fortdauernden psychischen Störung. Die gesetzlichen
Regelungen müssen ihre Feststellung als ausdrückliche
Tatbestandsvoraussetzung vorsehen. Die Rechtfertigung der
Freiheitsentziehung setzt zudem eine Ausgestaltung der Unterbringung des
Betroffenen voraus, die der Tatsache Rechnung trägt, dass er aufgrund
einer psychischen Störung untergebracht ist.
Unter Berücksichtigung dieser Wertungen und in Anbetracht des
erheblichen Eingriffs in das Vertrauen der in ihrem Freiheitsgrundrecht
betroffenen Sicherungsverwahrten tritt der legitime gesetzgeberische
Zweck der angegriffenen Vorschriften, die Allgemeinheit vor gefährlichen
Straftätern zu schützen, weitgehend hinter das grundrechtlich geschützte
Vertrauen des betroffenen Personenkreises zurück. Eine rückwirkend
angeordnete oder verlängerte Freiheitsentziehung durch
Sicherungsverwahrung kann daher nur noch als verhältnismäßig angesehen
werden, wenn der gebotene Abstand zur Strafe gewahrt wird, eine
hochgradige Gefahr schwerster Gewalt- oder Sexualstraftaten aus
konkreten Umständen in der Person oder dem Verhalten des Untergebrachten
abzuleiten ist und die Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EMRK
erfüllt sind. Lediglich in solchen Ausnahmefällen kann noch von einem
Überwiegen der öffentlichen Sicherheitsinteressen ausgegangen werden.
Diesen Anforderungen genügen die hier in Rede stehenden Vorschriften
nicht. Sie können auch nicht in einer Weise ausgelegt werden, dass ihre
Verfassungsmäßigkeit noch gewahrt ist. IV. Übergangsregelung
Zur Vermeidung eines „rechtlichen Vakuums“ hat das
Bundesverfassungsgericht die verfassungswidrigen Vorschriften nicht für
nichtig erklärt, sondern deren zeitlich befristete Weitergeltung
angeordnet. Denn die Nichtigerklärung der einschlägigen Normen hätte zur
Folge, dass es für die weitere Sicherungsverwahrung an einer
Rechtsgrundlage fehlte und alle in der Sicherungsverwahrung
untergebrachten Personen sofort freigelassen werden müssten, was
Gerichte, Verwaltung und Polizei vor kaum lösbare Probleme stellen
würde.
Die Weitergeltungsanordnung muss im Hinblick auf den Umfang des vom
Gesetzgeber zu erarbeitenden Gesamtkonzepts der Sicherungsverwahrung,
die notwendige Schaffung zusätzlicher Personalkapazitäten sowie die
Durchführung der für eine räumliche Trennung von Maßregel- und
Strafvollzug erforderlichen Maßnahmen zwei Jahre betragen. Angesichts
des mit der Sicherungsverwahrung verbundenen Grundrechtseingriffs ist es
jedoch geboten, eine Übergangsregelung zu treffen, die die Wahrung
verfassungsrechtlicher Mindestanforderungen sicherstellt. Im Hinblick
auf die Vorschriften, die mit dem Vertrauensschutzgebot unvereinbar sind
(III.), ist dabei auf das am 1. Januar 2011 in Kraft getretene
Therapieunterbringungsgesetz zurückzugreifen. Mit diesem Gesetz hat der
deutsche Gesetzgeber unter Berücksichtung der besonderen Voraussetzungen
der Europäischen Menschenrechtskonvention eine weitere Kategorie für die
Unterbringung psychisch gestörter und aufgrund ihrer Straftaten
potentiell gefährlicher Personen geschaffen, die auf den aktuellen
psychischen Zustand der Betroffenen und ihre daraus resultierende
Gefährlichkeit abstellt.
